Analyse : Le Conseil d’État et les crèches de Noël

Il y a un an, le 9 novembre 2016, le Conseil d’État rendait sa décision où elle autorisait sous des conditions strictes l’installation de crèches de Noël par les personnes publiques dans les lieux et l’espace publics (CE, 9 novembre 2016, n°395223)

La laïcité et la loi de 1905 étant au cœur d’une actualité toujours brûlante, il nous semble important de revenir sur la réponse apportée par la juridiction administrative suprême. Alors que le renouveau du religieux cohabite de nos jours (souvent difficilement !) avec les offensives d’associations laïques, la prise de position du Conseil d’État, bien que conforme à une tradition libérale, n’en continue pas moins de poser des questions sur la véritable portée du principe de laïcité. On peut en cerner les premiers contours dans l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses convictions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la Loi ». Plus explicite, l’article 1er de la Constitution de 1958 affirme : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Mais le texte de référence demeure la loi du 9 décembre 1905 instaurant la séparation des Églises et de l’État. Surnommée la « laïcité faite loi », le terme « laïcité » y brille pourtant par son absence.

Le droit a besoin de cohérence et doit pouvoir s’appuyer sur des principes solides. Malheureusement, les origines philosophiques et historiques de la laïcité peuvent se révéler si dissemblables qu’elle peine à embrasser ce minimum de cohérence. Elle est donc davantage, au regard de sa traduction concrète, le fruit d’un compromis. Et ce sens du compromis irrigue la décision du Conseil d’État qui, en tant que « régulateur de la laïcité » (Jean Rivero), décide d’en perpétuer la « lecture ouverte » (Jean-Marc Sauvé). Le cas des crèches de Noël est à cet égard caractéristique. Mais il convient d’expliquer le raisonnement qui a conduit le Conseil d’État à prendre cette décision et pourquoi celle-ci s’imposait en dépit de quelques aspects contestables.

L’article 28 de la loi de 1905 ou les incertitudes de la temporalité

Avant de s’attaquer au cas spécifique de la crèche de Noël, attardons-nous sur le fameux article 28 de la loi de 1905, qui constitue la trame de fond de l’affaire des crèches. Il est rédigé comme suit :

« Il est interdit, à l'avenir, d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l'exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions ».

La lecture des débats parlementaires qui ont précédé l’adoption de la loi, le 9 décembre 1905, est particulièrement intéressante pour cerner les enjeux liés à cet article 28 (ex-article 26). Sa rédaction était loin de faire l’unanimité, même chez les partisans de la Séparation. La preuve en est que les propositions d’amendements qui tendaient à le vider de son contenu (voire le supprimer!) ont toutes été rejetées, mais souvent à une faible majorité.

Si l’État est laïc, la société reste à l’époque très empreinte de religiosité, et il paraît difficile de concevoir la liberté religieuse sans la « présence » religieuse au sein de l’espace public. D’autant que le champ d’appréciation des termes « signe » et « emblème » religieux se révèle très ouvert. Comment être sûr que des dirigeants politiques (sans doute bien intentionnés) ne s’en serviront pas pour purger l’espace public de toute forme d’expression religieuse ?

Tout en écartant les monuments érigés avant 1905, les travaux évoquent uniquement ceux qui ont vocation à demeurer élevés ou apposés de façon pérenne. Mais la « lettre de la loi » exclut-elle les exhibitions temporaires ? Dans ses conclusions en marge de la décision définitive du Conseil d’État (Conclusions Mme Aurélie Bretonneau, 9 novembre 2016, n° 395122 et n° 395123), le rapporteur public admet certes que « le caractère limité dans le temps » n’est pas suffisant pour lever l’interdit, mais qu’une exclusion de principe pourrait sembler paradoxale. La crèche de Noël fournit là une occasion de mettre cette idée à l’épreuve.

Le cas de la crèche

La juridiction administrative suprême a souvent été amenée à rappeler que le principe de laïcité n’embrassait pas l’ignorance du fait religieux, et induisait encore moins son effacement. Aussi a-t-elle cassé des décisions qui tendaient à assimiler la laïcité à une idéologie de combat incompatible avec l’esprit de la loi voulu par Aristide Briand. À titre d’exemple, le Conseil d’État a ordonné la suppression d’arrêtés municipaux interdisant sur la voie publique les processions religieuses (CE, 19 février 1909, Abbé Olivier, N° 27355, publié au recueil Lebon) dans la mesure où il n’existait pas de risque de trouble à l’ordre public.

Et les crèches ? la situation est plus sensible. En outre, dans les différentes affaires, le juge fait face à des personnes publiques autorisant leur installation dans l’espace public ou des lieux publics (mairie, conseil départemental...), de quoi les mettre en délicatesse non seulement avec le principe de laïcité mais aussi, plus généralement, avec le principe de neutralité auquel ces personnes publiques sont astreintes.

Une lecture ouverte et audacieuse

Le Conseil d’État fait néanmoins le choix d’une appréciation casuistique et considère que la crèche de Noël constitue une « représentation », laquelle est « susceptible de revêtir une pluralité de significations ». Au-delà « d’une scène qui fait partie de l’iconographie chrétienne et qui, par-là, présente un caractère religieux », il peut aussi s’agir d’un « élément faisant partie des décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement, sans signification religieuse particulière, les fêtes de fin d’année ». Il décide en cela de s’inspirer des conclusions du rapporteur public qui insiste sur l’évolution de la société française, dont l’une des conséquences est la remise en cause de la « signification univoque » d’ordinaire attribuée à certains objets. En ce qui concerne la crèche, cela revient donc à insister sur l’affaiblissement de sa signification religieuse. Le Conseil d’État indique ainsi qu’il faut tenir compte :

- du contexte de l’installation : celui-ci doit être dépourvu de tout élément de prosélytisme ;

- des conditions particulières de l’installation ;

- de l’existence ou de l’absence d’usages locaux ;

- du lieu de l’installation

Prise en assemblée, cette décision est une décision de principe. Sur les crèches pourtant, le Conseil d’État n’apporte pas à proprement parler de solution. Il offre en revanche des pistes de raisonnement dont le juge administratif pourra faire usage afin d’apprécier in concreto. Surtout, il fait le choix fort de ranger la crèche dans la catégorie des objets mixtes, se plaçant dès lors en dehors d’une « conception rigoriste de l’article 28 » – l’article 28 ne traite d’ailleurs pas explicitement de ces objets mixtes. La question des objets mixtes avait déjà été soulevée en 1905 au sujet des statues ou monuments mettant en avant des figures religieuses dans l’espace public.

La doctrine s’est bien rendu compte qu’à défaut de nier entièrement la dimension religieuse (surtout dans un pays influencé par 1500 ans de christianisme) desdites figures, l’on pouvait au moins mettre en avant leur dimension « historique ». Ainsi, tant que la première ne prenait pas le dessus sur la seconde, il y aurait matière à autoriser leur édification. Cette approche pragmatique qui appuie le travail de qualification s’avère moins évidente en ce qui concerne la crèche, car celle-ci reste un symbole intrinsèquement religieux. Il paraît dès lors difficile de faire fi de sa signification première. Dit autrement, la sécularisation en profondeur de la société française conduit-elle forcément à affaiblir la dimension religieuse de la crèche au profit d’une dimension seulement profane – en l’occurrence similaire à celle du sapin ou des guirlandes ? Ce n’est pas certain. Néanmoins, en mettant en avant le contexte et la notion d’« usage local », le Conseil d’État montre une préférence pour l’approche la moins rigide possible ; même si le « lieu de l’installation » reste le critère le plus déterminant pour décider ou non d’une violation de l’article 28.

Au-delà de ces considérations, vu l’atmosphère actuelle, il y a fort à parier que le Conseil d’État ne voulait pas se résoudre à une interdiction stricte, au risque peut-être d’ouvrir la porte à des réclamations touchant à des objets autres que les crèches. La volonté d’apaisement aurait été alors fortement compromise.

Les suites de la décision du Conseil d’État

Depuis le 9 novembre 2016, le juge administratif a pu se prononcer à plusieurs reprises affaires de crèches en se référant la décision du Conseil d’État. Les réponses dissonantes apportées par les tribunaux administratifs ou les cours d’appel démontrent encore une certaine plasticité juridique. Mais elles permettent au passage d’infirmer l’idée d’une superposition parfaite entre le principe de laïcité et la loi de 1905, aussi bien dans leur conception que dans leur portée.

Avec son arrêt du 5 octobre 2017, suite à l’installation d’une crèche de Noël dans les locaux de l’hôtel de la région, le TA de Lyon a conclu à la méconnaissance de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 et des exigences attachées au principe de neutralité des personnes publiques. (TA de Lyon, 5 octobre 2017, Fédération de la libre pensée et d’action sociale du Rhône, N°1701752).

À l’opposé, le 6 octobre, la CAA de Nantes a cassé la décision du TA de Nantes visant à annuler l’installation d’une crèche cette fois-ci à l’intérieur du conseil général de Vendée. (CAA de Nantes, 6 octobre 2017, Département de la Vendée c/Fédération de la libre pensée de Vendée, N°16NT03735).

     On n’a donc pas fini d’entendre parler des crèches. Pour le plus grand bien de la laïcité !

Par Quentin JACQUET

Juriste et Diplômé de l'IEP de Strasbourg

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