Les Etats généraux de la justice : un constat bien connu pour des solutions sans ambitions

Les Etats généraux de la justice : un constat bien connu pour des solutions sans ambitions

Mayeul PETITFILS

Les Etats généraux de la justice ont permis la consultation publique entre octobre 2021 et avril 2022 de divers professionnels de la justice et des citoyens qui ont pu faire des remarques et propositions afin d’améliorer le fonctionnement de la justice.

Le rapport du comité des Etats généraux de la justice « Rendre justice aux citoyens » a été remis au président Macron en juillet 2022. Il a pour objet d’aboutir à une nouvelle loi de programmation pour la justice.

Nous nous proposons ici d’en décrire les grandes lignes qui seront très certainement l’objet de débats enflammés ces prochains mois.

  1. Le constat : une justice en ruines

Le comité fait tout d’abord état d’une justice dans une situation catastrophique : inflation normative inarrêtable, complexification grandissante des procédures, augmentation des stocks et allongement des délais de jugement, qui ont notamment pour effet de faire perdre au justiciable confiance envers l’institution.

L’inflation normative n’est pas un problème nouveau (et le Cercle Droit & Liberté a d’ailleurs reçu récemment le philosophe Gaspard Koenig sur le sujet). En 1991, dans son étude annuelle, le Conseil d’Etat dénonçait déjà « l’obscurité croissante de notre droit ». Entre 2001 et 2021, selon le tableau de bord de l’inflation normative (de Légifrance), il y a eu une augmentation de plus de 142% du nombre de mots codifiés et de plus de 110% du nombre de mots non codifiés en droit législatif (droit produit par le Parlement, c’est-à-dire les lois). Cette augmentation est encore plus importante en matière règlementaire. Cette inflation entraîne bien sûr une complexification du droit et donc une insécurité juridique majeure.

Si le rapport note une stabilité des saisines de juridictions, il pointe néanmoins une augmentation des délais de jugement donc une raréfaction des sorties (baisse de la production de jugements) et donc une augmentation des stocks. Ainsi, entre 2005 et 2019, s’il y a eu par exemple une baisse de 10,3% de nouvelles affaires en matière civile et commerciale (dont 48,5% pour les tribunaux de commerce et 41,5% pour les conseils de prud’homme), les stocks, eux, augmentent (+37,6% entre 2005 et 2019) et les délais de jugement s’allongent aussi (41,5 mois pour les cours d’assises contre 34,1 mois en 2005 !) augmentant de facto le délai d’écoulement des stocks. Ces délais résulteraient de la complexification grandissante des affaires (augmentation des moyens soulevés, allongement des écritures, etc.). De plus, il y a une crise de la première instance dont le jugement n’est plus qu’un « galop d’essai » puisque la plupart des litiges sont désormais réglés en cour d’appel : entre 2008 et 2019, il y a eu une augmentation de 52,7% des jugements interjetés.

Le comité a également fait le constat d’un nombre insuffisant de procureurs (3 pour 100 000 habitants) entraînant une submersion des services et obligeant les parquets à réguler leurs stocks par des classements sans suite à la chaîne.

Les prisons ne sont pas en reste : la sévérité plus importante (accroissement des poursuites pénales et plus grande sévérité des peines) a fait augmenter le quantum moyen d’emprisonnement ferme (9,5 mois en 2020 contre 7 mois en 2012) et  a mené à une surpopulation carcérale. Entre 2002 et 2020, la population détenue a de fait augmenté de 45,4%. Au 1er décembre 2021, il y avait ainsi environ 70 000 détenus pour 61 000 places réparties dans 188 établissements pénitentiaires. Cette suroccupation des prisons et leur état de délabrement a d’ailleurs mené la Cour européenne des droits de l’homme à condamner la France à plusieurs reprises (cf. notamment les affaires J.M.B et Autres contre France, 30 janvier 2020). Ces condamnations et l’éclatement au grand jour de l’état de délabrement des prisons n’ont d’ailleurs pas manqué de choquer l’opinion publique alors que le cabinet du Garde des sceaux validait l’organisation de courses de kart dans les prisons…

Le comité dresse encore le constat d’un retard numérique important : insuffisances d’équipements, retard de la mise en service des applications Portalis (ayant pour but de dématérialiser la procédure civile de la saisine jusqu’au jugement) et Cassiopée (ayant pour but d’améliorer le délai de traitement des procédures et d’informer les victimes en enregistrant des infos relatives aux plaintes reçues par les magistrats) issues du plan de transformation numérique 2018-2022. Ce plan, élaboré en 2017, avait d’ailleurs pour objectif de simplifier les procédures mais les 530 millions de crédits d’investissement n’ont servi qu’à combler le retard numérique du ministère de la justice.

Il est évident que, face à l’inflation normative, à la complexification grandissante des procédures, à l’allongement des délais de jugement et à de nombreux scandales touchant la justice, les citoyens ont perdu confiance en l’institution.

De nombreuses affaires récentes n’ont pas arrangé cet état de fait : quand la justice et le parquet national financier interviennent lors de la campagne présidentielle de 2017, quand les membres du gouvernement sont mis en examen en raison de leur gestion de la crise du Covid-19, quand la jurisprudence consacre une irresponsabilité pénale lorsque des actes sont commis sous l’emprise d’un « bouffée délirante » causée par la prise de stupéfiants (affaire Sarah Halimi), quand un Koh-Lanta est organisé dans une prison, quand une prison de l’Isère prévoit une soirée pizza pour les détenus avant de l’annuler face à la polémique « Kohlantess », il est difficile de ne pas penser qu’il existe une certaine impunité et que la justice est trop laxiste (68% des français le pensent cela selon une étude CSA). Le comité estime pourtant que l’on ne peut « se convaincre de la justesse de cette crainte ».

2. Les propositions du comité

Afin de pallier les déficiences pointées dans ce rapport, en premier lieu, le comité propose de clarifier le rôle du juge et de le recentrer sur ses missions fondamentales, à savoir dire le droit et trancher les litiges (article 12 du code procédure civile). Pour cela, le comité propose de réhabiliter la collégialité au cœur de la justice civile. Le comité considère en effet que la remise en cause de la collégialité par le juge unique, ayant pour but d’être plus rapide et efficace, est l’une des causes de la baisse d’attrait de la fonction de juge civiliste. Cependant, le retour de la collégialité ne permet pas de réduire les stocks. Bien au contraire, cela implique que le juge traite moins de flux.

Le comité propose également de renforcer la première instance afin que moins d’appels soient interjetés. Autre proposition d’intérêt : le comité propose de créer des filières spécialisées pour les contentieux d’une grande technicité.

En deuxième lieu, le comité propose d’associer de façon plus étroite le Conseil supérieur de la magistrature dans la définition des orientations de la justice : il s’agirait alors de le consulter en amont sur la façon d’allouer le budget de la justice et sur les projets de loi de finances. Le comité propose également que le Conseil ait un pouvoir d’avis conforme pour la nomination des magistrats du parquet.

En troisième lieu, le comité propose de faire évoluer le statut du parquet afin qu’il ait une indépendance égale aux magistrats du siège. Cette proposition intervient dans le but de restaurer la confiance envers le parquet, confiance mise à mal par diverses affaires dont celle de l’intervention du Parquet national financier dans l’élection présidentielle de 2017. A cet égard, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 8 décembre 2017, avait déjà renforcé les garanties statutaires du parquet en considérant que le lien hiérarchique entre le parquet et le ministère de la justice ne s’opposait pas au principe d’indépendance de la justice.  Pour le comité, il s’agit aussi de clarifier la différence entre jugement et poursuite, brouillée encore un peu plus par la multiplication des prérogatives accordées au parquet. Le comité s’oppose néanmoins à une séparation statutaire entre siège et parquet qui remettrait en cause l’unicité de la magistrature. Pour bien marquer cette différence, le comité propose un délai de cinq ans pour changer du siège au parquet et inversement.

En quatrième lieu, le comité estime nécessaire de redéfinir responsabilité politique et responsabilité pénale des dirigeants politiques. Dans un rapport du Sénat (mars 2022), ce dernier alerte sur une rupture de l’équilibre des pouvoirs au profit du pouvoir du juge. Cette crainte s’explique par la recherche de plus en plus fréquente d’une responsabilité pénale des membres du gouvernement et des responsables administratifs, bien illustrée lors de la pandémie du Covid-19. Le comité est ainsi favorable à une réforme constitutionnelle en vue de supprimer la Cour de justice de la République (compétente pour juger les infractions commises par les membres du gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions). Le but de cette proposition est donc de faire en sorte que les membres du gouvernement soient jugés pénalement devant les juridictions de droits commun mais que cela soit néanmoins un contentieux spécialisé confié au tribunal judiciaire de Paris et à la cour d’appel de Paris.

En cinquième lieu, le comité recommande une augmentation soutenue des ressources de la justice : donner une équipe au juge composée de greffiers assistants renforcés du magistrat et de greffiers assistants du magistrat ; renforcer l’attractivité des secteurs en augmentant les rémunérations ; assurer une transformation numérique (achever les applications Portalis et Cassiopée, renforcer la place du service numérique au sein du ministère de la justice, embaucher des ingénieurs pour refaire le système numérique) ; créer 1500 postes de magistrats sur les cinq prochaines années.

Le comité ne propose néanmoins pas de créer plus de places de prison précisant qu’il existe déjà un plan immobilier pénitentiaire visant à la création de 15 000 places de prison sur deux quinquennats. La vision de la peine du comité est d’ailleurs -qui s’en étonnera- d’empêcher la récidive et de favoriser la réinsertion.

Enfin, en dernier lieu, le comité souhaite garantir la place de la justice dans la société. Il propose à cet effet d’accentuer les cours d’enseignement moral et civique (EMC) dont les heures sont actuellement limitées et propose de mettre un place un passeport « Educdroit » semblable au passeport « Educfi » pour assurer une formation et une découverte du milieu de la justice.  Le comité propose également d’introduire une initiation au droit pour tous les élèves de terminale et pour tous les étudiants en première année d’études supérieurs dans tous les établissements.

Conclusion

En somme, on regrettera que ce rapport ne fasse que rappeler un constat déjà fort connu d’une justice débordée et sans le sou.

Les mesures proposées sont majoritairement sans grande ambition.

On pourrait ainsi résumer les propositions du comité à ceci : « Plus de moyens, plus de clarté ». La seule proposition un peu créative est celle d’une réforme constitutionnelle en vue de supprimer la Cour de justice de la République et de faire juger les membres du gouvernement devant les juridictions de droit commun. Cependant, cette proposition méconnait le caractère spécifique de l’action publique dont les actes peuvent conduire à des infractions involontaires. Le Conseil d’Etat, en mars 2013, avait affirmé la nécessité d’une juridiction spécialisée composée non exclusivement de juristes. Le conseiller d’Etat et ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel Jean-Éric Schoettl, dans un article paru en juillet 2018 sur le site actu-juridique.fr, écrivait que le dispositif selon lequel les membres du gouvernement sont jugés devant une juridiction de droit commun, « s’il était gravé dans le marbre de la constitution, battrait en brèche le principe de la séparation des pouvoirs et, par l’insécurité juridique qu’il créerait, inciterait les ministres à la pusillanimité par crainte de verdicts judiciaires davantage sensibles aux mouvements de l’opinion qu’aux enjeux d’intérêt général ou aux contraintes de l’action publique ». Une telle réforme entraverait donc l’action publique !

Par ailleurs, on peut se demander si le comité a bien saisi l’enjeu de cette consultation qui était de redonner confiance en la justice alors qu’il ne propose aucune mesure concernant l’administration pénitentiaire. En effet, si les prisons sont dans un état de délabrement avancé, il aurait été pertinent de proposer d’accorder des fonds pour les rénover et il aurait également été judicieux de proposer la création de plus de places de prison (malgré celles déjà prévues par le plan immobilier pénitentiaire) puisque le nombre de prisonniers ne cesse d’augmenter. Si, selon le comité, cela est dû à la multiplication des courtes peines (entre six mois et un an), on peut cependant penser que c’est aussi dû à une multiplication des crimes et délits : l’institut pour la justice fait d’ailleurs état d’une multiplication par six du nombre de crimes et délits par habitants entre 1963 et 2002 alors que sur la même période le nombre de places de prison a à peine doublé. On concèdera que la vision qu’à le comité de la peine est sans doute la bonne -éviter la récidive et permettre la réinsertion- mais cela doit se faire non pas par des allègements des conditions de détention mais par un retour à des conditions plus strictes pour permettre la dissuasion, seule manière d’empêcher le crime et de prévenir la récidive.

Pour terminer sur une note positive, nous noterons tout de même que si rien de vraiment nouveau ou créatif se dégage de ce rapport, les propositions ont, malgré tout, la volonté de rapprocher la justice du peuple en la rendant plus limpide et en sensibilisant plus aux enjeux juridiques.

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